Contratações-Serviços

Município pode fazer convênio com o Estado para contratar serviços de presos

Os municípios podem contratar a prestação de serviços de presidiários por meio de convênio com a Secretaria de Estado da Segurança Pública do Paraná. O ajuste deve detalhar adequadamente o limite de apenados a ser contratado, em observância ao artigo 36 da Lei nº 7.210/84 (Lei de Execução Penal), além das condições de execução do objeto e das obrigações de cada parte, em atendimento às disposições do artigo 116 da Lei Federal nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos) e da Lei Estadual 15.608/2007 (Lei de Licitações e Contratos do Estado do Paraná).

Também é possível que o município inclua a exigência, em editais de licitação para a contratação de serviços e de obras, de que as empresas contratadas utilizem um percentual mínimo de sua mão de obra oriundo ou egresso do sistema prisional, na forma a ser estabelecida em regulamento próprio do ente contratante.

Caso o poder público opte pela formalização de convênio, os repasses realizados serão caracterizados como transferências voluntárias. Assim, valem as prescrições do artigo 116 da Lei 8.666/93; da Lei Estadual 15.608/07; e da Resolução nº 28/11 e da Instrução Normativa nº 61/11 do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Portanto, o município concedente e o Estado, tomador dos recursos, são obrigados a prestar contas dos repasses ao TCE-PR por meio do Sistema Integrado de Transferências (SIT).

Caso a opção seja a instrumentalização do artigo 40, parágrafo 5°, da Lei 8.666/93, são suficientes os controles próprios da Lei de Licitações e Contratos.

Para classificação da prestação de serviços de mão de obra por apenados, por meio de convênio com objetivo de ressocialização, devem ser utilizadas a modalidade de despesa "30 - transferências a estados e ao Distrito Federal" e o elemento de despesa "43 - subvenção social".

Essa é a orientação do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Município de Londrina, por meio da qual questionou sobre a possibilidade de formalização de parceria para operacionalizar o trabalho de apenados ao município; e por meio de qual modalidade de parceria seria o procedimento adequado.

Instrução do processo

Em seus pareceres, as assessorias jurídica e contábil da Prefeitura de Londrina defenderam que a atividade laboral de presos no serviço público deve ser regulada por convênio a ser celebrado entre o Estado do Paraná, por intermédio da Secretaria de Estado da Segurança Pública, e o município. Além disso, frisaram que a parceria deve submeter às disposições da Lei nº 8.666/93 e às normas do TCE-PR.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que a formalização do convênio é possível. Mas orientou que as entidades públicas envolvidas no ajuste devem definir claramente quem serão o concedente e o tomador dos recursos, para evitar a ocorrência de triangulação. Também salientou que a entidade responsável pela transferência dos recursos deve exercer rigoroso controle e fiscalização da parceria.

A CGM lembrou que, por tratar-se de convênio, devem ser respeitadas as disposições da Lei nº 8.666/93, da Lei Estadual nº 15.608/07, da Resolução nº 28/11 do TCE-PR e da Instrução Normativa nº 61/11 do TCE-PR. E acrescentou que, por envolver apenados, é fundamental que sejam observadas as formalidades exigidas pela Lei nº 7.210/1984 (Lei de Execução Penal).

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica quanto à possibilidade de realização de convênio, que deve ser submetido à fiscalização do TCE-PR.

O órgão ministerial também destacou a convergência de interesses entre as partes, pois o município se beneficia da utilização da mão-de obra dos presos sem a incidência de encargos trabalhistas; o Estado cumpre sua obrigação constitucional; e o preso tem oportunidade de reintegrar-se no convívio social, além de receber para indenizar o Estado e a vítima pelas despesas com sua manutenção.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O parágrafo 5º do artigo 40 da Lei nº 8.666/93 dispõe que a administração pública poderá, nos editais de licitação para a contratação de serviços, exigir da contratada que um percentual mínimo de sua mão de obra seja oriundo ou egresso do sistema prisional, com a finalidade de ressocialização do reeducando, na forma estabelecida em regulamento.

O artigo 116 da Lei de Licitações e Contratos define que as disposições dessa lei federal são aplicáveis aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da administração. Seu parágrafo 1ª fixa que esses instrumentos dependem de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada; e lista as informações mínimas desse plano.

O parágrafo 2º do artigo 116 determina que, assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência à assembleia legislativa ou à câmara municipal respectiva; e o seguinte, que as parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos em que ocorrer impropriedades, até o seu saneamento. Os parágrafos 4º, 5º e 6º dispõem sobre a aplicação de recursos não utilizados, as receitas desse investimento e o eventual saldo final de convênio.

O artigo 133 da Lei de Licitações e Contratos do Estado do Paraná (Lei Estadual nº 15.608/07) estabelece que o convênio é uma forma de ajuste entre o poder público e entidades públicas ou privadas, para a consecução de objetivos de interesse comum, por colaboração recíproca. Os incisos desse artigo dispõem que o convênio se distingue dos contratos pelos principais traços característicos: igualdade jurídica dos partícipes; não persecução da lucratividade; possibilidade de denúncia unilateral por qualquer dos partícipes, na forma prevista no ajuste; diversificação da cooperação oferecida por cada partícipe; responsabilidade dos partícipes limitada, exclusivamente, às obrigações contraídas durante o ajuste.

O artigo 25 da Lei nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) define transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

O artigo 28 da Lei nº 7.210/84 fixa que o trabalho do condenado, como dever social e condição de dignidade humana, terá finalidade educativa e produtiva. O parágrafo 2º desse artigo expressa que o trabalho do preso não está sujeito ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho.

O artigo seguinte dispõe que o trabalho do preso será remunerado, mediante prévia tabela; e não pode ser inferior a três quartos do salário mínimo. De acordo com o seu parágrafo 1º, o produto da remuneração pelo trabalho deverá atender à indenização dos danos causados pelo crime, desde que determinados judicialmente e não reparados por outros meios; à assistência à família; a pequenas despesas pessoais; ao ressarcimento ao Estado das despesas realizadas com a manutenção do condenado, em proporção a ser fixada e sem prejuízo da destinação prevista nas letras anteriores.

O artigo 35 da Lei de Execução Penal estabelece que o trabalho externo será admissível para os presos em regime fechado somente em serviço ou obras públicas realizadas por órgãos da administração direta ou indireta, ou entidades privadas, desde que tomadas as cautelas contra a fuga e em favor da disciplina. Os parágrafos 1º e 2º desse artigo fixam que o limite máximo do número de presos será de 10% do total de empregados na obra; e que caberá ao órgão da administração, à entidade ou à empresa empreiteira a remuneração desse trabalho. 

O artigo 39, ainda da Lei nº 7.210/84, expressa que constituem deveres do condenado, entre outros, a indenização à vítima ou aos seus sucessores; e ao Estado, quando possível, das despesas realizadas com a sua manutenção, mediante desconto proporcional da remuneração do trabalho.

O Decreto nº 9.450/18 institui a Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema Prisional, voltada à ampliação e qualificação da oferta de vagas de trabalho, ao empreendedorismo e à formação profissional das pessoas presas e egressas do sistema prisional, e regulamenta o parágrafo 5º do artigo 40 da Lei nº 8.666/93.

A Resolução nº 28/11 do TCE-PR dispõe sobre a formalização, a execução, a fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros e demais repasses no âmbito estadual e municipal, institui o SIT e dá outras providências.

A Instrução Normativa nº 61/11 do TCE-PR, que regulamenta a Resolução nº 28/2011, dispõe sobre a formalização, a execução, a fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros no âmbito estadual e municipal, regulamenta o SIT e dá outras providências.

O artigo 24 dessa instrução normativa estabelece que os órgãos repassadores sujeitos aos ditames da Lei nº 4.320/64 deverão proceder à correta contabilização dos respectivos empenhos das transferências, observando-se para tanto a Resolução Conjunta editada periodicamente pela Secretaria de Estado do Planejamento e pela Secretaria de Estado da Fazenda, na esfera estadual, e o Plano de Contas atualizado anualmente pelo Tribunal, na esfera municipal.

O parágrafo 1º desse artigo fixa as modalidades e elementos de despesas que devem ser utilizados nas transferências, tanto para a esfera estadual quanto para a municipal.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, lembrou que o trabalho dos apenados não está submetido à legislação celetista e tem seu fundamento constitucional no direito ao trabalho e à reinserção social, nos termos regulamentados pela Lei de Execução Penal; e que a prestação de serviços por cidadãos nessas condições deve ser acompanhada e controlada pelos órgãos públicos responsáveis pela execução penal.

Assim, ele considerou que o instrumento de convênio é adequado a regular as relações questionadas na consulta. Além disso, Guimarães enfatizou que o trabalho penitenciário é direito, dever social e condição de dignidade humana, com finalidade educativa e produtiva; e, portanto, configura objeto de subvenção social e pode ser instrumentalizado por meio de Termo de Convênio.

O conselheiro ressaltou o convênio deve respeitar o limite de 10% do total de empregados apenados na obra ou no serviço. Ele destacou que a transferência realizada pelo município ao estado caracteriza-se como voluntária, termos descritos pelo artigo 25 da LRF, pois a formalização do acordo é facultativa.

O relator frisou, ainda, que também é juridicamente adequado exigir, em editais de licitação para a contratação de serviços e de obras, que as empresas contratadas pela administração municipal utilizem um percentual mínimo de sua mão de obra oriundo ou egresso do sistema prisional.

Guimarães salientou que não se trata de aplicação direta de recursos, mas sim de repasses do município em favor do órgão estadual, ao qual compete aplicar os valores nos termos previstos pela lei federal e em sua própria regulamentação. Por isso, ele entendeu que a modalidade de despesa a ser utilizada deve ser a "30 - transferências a estados e ao Distrito Federal". Finalmente, o conselheiro reforçou que o elemento de despesa a ser utilizado deve ser o "43 - subvenção social", pois em tal convênio prevalece o aspecto social da pactuação: a reabilitação de presos.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão virtual nº 14/21 do Tribunal Pleno, concluída em 19 de agosto. O Acórdão nº 2015/21 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 25 de agosto, na edição nº 2.610 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 3 de setembro.

Serviço

Autor: Diretoria de Comunicação SocialFonte: TCE/PR