Associação de Municípios

Associação de municípios não constitui, obrigatoriamente, consórcio público

Uma associação de municípios não assume automaticamente a forma de consórcio público por determinação legal, mas é possível sua constituição ou transformação em consórcio de direito público ou privado. Para tanto, devem ser observadas as condições e formalidades dispostas na Lei nº 11.107/05, pois passaria a integrar a administração indireta dos municípios consorciados.

As associações municipais não devem, ordinariamente, prestar contas ao Tribunal de Contas (TC) em relação à receita das contribuições e mensalidades de seus associados. A prestação de contas é obrigatória somente quando há o recebimento de transferência voluntária proveniente de jurisdicionado do TC, de acordo com o regramento da Lei nº 13.019/14.

Assim, a fiscalização das atividades da associação de municípios deve ser realizada diretamente pelos seus associados, sob pena de responsabilização no caso de omissão; e indiretamente pelo TC, inclusive por meio da instauração de tomada de contas extraordinária.

Associação de municípios não se submete à regra do concurso público e às disposições da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos), mas deve obrigatoriamente observar os princípios constitucionais que regem a administração pública. É necessária a instituição de regulamento próprio, baseado em critérios objetivos, para regular admissão de pessoal e contratações em geral.

Portanto, essas associações não podem contratar advogados, engenheiros e médicos, entre outros, para que prestem serviços aos municípios. A contratação de profissionais para a prestação de serviços diretamente aos associados, por meio de interposta pessoa, configura burla à regra do concurso público ou ao dever de licitar, em afronta às disposições dos incisos II e XXI do artigo 37 da Constituição Federal. Essa intermediação também representa distorção no cálculo de despesas com pessoal, em desacordo com os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada por Sérgio Inácio Rodrigues, prefeito do Município de Pinhalão em 2019 e então presidente da Associação dos Municípios do Norte Pioneiro (Amunorpi), sobre a natureza e o regime jurídico da associação. Além disso, o consulente questionou se haveria a obrigação de prestação de contas ao TCE-PR e a quais regramentos estariam submetidas suas contratações.

Instrução do processo

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR lembrou que associação sem fins lucrativos sob o regime de direito privado não precisa, necessariamente, realizar prestação de contas anual ao Tribunal; e que as contas devem ser prestadas conforme previsão do seu estatuto.

A unidade técnica ressaltou que esse tipo de associação não se submete à Lei de Licitações e Contratos e nem à regra do concurso público, mas tem a obrigação de observar os princípios constitucionais que regem a administração pública. A CGM lembrou que as associações públicas que tenham como objeto os fins exclusivos de compras deverão se submeter à nova Lei de Licitações 14.133/21.

A CGM também recomendou que a associação formule regulamento próprio, com a definição de critérios objetivos para admissão de pessoal e contratações em geral. Além disso, frisou que a associação não pode contratar funcionários e repassá-los aos municípios.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) afirmou que, conforme disposição do artigo 19 do Decreto nº 6017/07, para que as associações municipais se submetam ao regime da nova Lei de Licitações, elas devem ser "constituídas para tal fim". Assim, para tanto, é necessário que seus atos constitutivos (protocolos de intenções) prevejam como um dos seus objetivos a realização de licitações.

O órgão ministerial destacou, ainda, que os serviços oferecidos devem estar estritamente vinculados ao objeto da associação municipal; e, portanto, não é possível a contratação de médicos, advogados e engenheiros para prestação de serviços aos entes associados.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O inciso XVII do artigo 5º da Constituição da República fixa que é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar.

O inciso II do artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O inciso XXI desse mesmo artigo constitucional estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

O artigo 241 da CF/88 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.     

O artigo 53 do Código Civil expressa que se constituem as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos. Seu parágrafo único fixa que não há, entre os associados, direitos e obrigações recíprocos. Os artigos seguintes, até o 60, fixam regramentos para as associações.

O Decreto nº 6.017/07 regulamenta a Lei nº 11.107/07, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. O artigo 19 desse decreto expressa que "os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos entes da federação consorciados".

O inciso I do artigo 4º da Lei nº 11.107/07 estabelece que são cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio.

O artigo 2º do Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 486/17 expressa que os municípios poderão organizar-se para fins não econômicos em associação, observados os seguintes requisitos, mediante a constituição da entidade como pessoa jurídica de direito privado, na forma da lei civil, ou autarquia de base associativa, na forma da Lei nº 11.107/05; para atuação na defesa de interesses gerais dos municípios.

O parágrafo único desse artigo fixa que, quando adotarem a forma de autarquia, as associações de representação de municípios observarão as normas da Lei nº 11.107/05, sobre a constituição e extinção das associações públicas, a retirada de entes associados, a admissão de pessoal e a contratação de bens e serviços, afastada a aplicação dos dispositivos desta lei que tratem do mesmo tema.

Na sessão de aprovação do projeto de lei nº 486/17, o então senador Antônio Anastasia, que passou a ser ministro do Tribunal de Contas da União (TCU), afirmou que as associações detêm natureza jurídica-política, tendo como objetivo a defesa dos interesses dos municípios, enquanto os consórcios destinam-se à prestação de serviços públicos por meio de gestão associada.

No julgamento do Agravo em Recurso Especial nº 827.975/RJ, o desembargador José Roberto Portugal Compasso, do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJ-RJ), destacou que não se aplicam a associações voltadas para o funcionamento interno dos entes federados as leis 8.666/93 e 11.107/05, porque a natureza delas não se confunde com os serviços públicos que cada um deles presta; e não configura aquisição ou alienação de bens e contratação de serviços.

O Prejulgado nº 40 do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES) dispõe que associação civil de direito privado, sem fins econômicos, que não faz parte da administração direta ou indireta; e, portanto, diferencia-se dos consórcios públicos, que foram previstos no artigo 241 da Constituição Federal e regulamentados pela Lei nº 11.107/05.

De acordo com esse prejulgado, nada impede a associação seja constituída sob a forma de um consórcio público ou nele transformada, desde que atendidos os objetivos previstos na Lei nº 11.107/2005 e respeitadas todas as formalidades nela exigidas. Mas não existe qualquer imposição no sentido de que, após o advento da Lei nº 11.107/05, toda associação de municípios seja constituída sob a forma de consórcio público.

Ainda segundo o prejulgado do TCE-ES, as contribuições e mensalidades dos associados não representam recursos públicos e, portanto, não estão sujeitas às regras do regime jurídico de direito público de maneira geral e à prestação de contas anual perante o Tribunal de Contas.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Nestor Baptista, lembrou que a plena liberdade de associação é garantida aos indivíduos e à coletividade pelo artigo 5º, XVII, da Constituição da República; e disciplinada pelo artigo 53 e seguintes do Código Civil. Para responder à Consulta, ele considerou associação a reunião de pessoas com objetivos em comum, sem finalidade econômica, com personalidade jurídica e objetivos de representação, promoção e defesa de determinados direitos e interesses - individuais, coletivos ou públicos.

Baptista lembrou que, historicamente, as associações municipais têm desempenhado papel da mais alta relevância em prol do desenvolvimento dos municípios do país, sobretudo aqueles de menor porte e dotados de menor estrutura. Mas ele ressaltou que a utilização dessas associações como interposta pessoa, para a contratação de serviços e realização de aquisições (execução de despesas públicas) que tenham como beneficiários diretos os próprios municípios, podem ter ocorrido ao longo do tempo, por disfunção e não em consequência da legislação.

O conselheiro frisou que, com a advento da Emenda Constitucional nº 19/98, o artigo 241 da Constituição Federal passou a prever a gestão associada de serviços públicos, por meio de consórcios públicos e convênios de cooperação, para sanar uma importante lacuna normativa e viabilizar a obtenção de eficiência na execução de determinadas atividades de caráter público, com ganho de escala e demais vantagens.

O relator explicou que, para regulamentar esse dispositivo constitucional, foi editada a Lei nº 11.107/05, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e prevê a possibilidade de sua constituição como associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.

No entanto, Baptista reforçou que não se impôs às associações de municípios que elas deveriam se tornar consórcios públicos, para cumprir as formalidades da nova lei. Ele salientou que, apesar do PLS nº 486/17 prever a possibilidade da organização das associações de representação de municípios como autarquias de base associativa, na forma da Lei nº 11.107/05, essa faculdade é concentrada em aspectos específicos e não busca equiparar às associações aos consórcios públicos.

O conselheiro afirmou que os repasses efetuados para as associações de municípios têm natureza de contribuição associativa e, portanto, não devem ter o tratamento de transferência voluntária; a não ser que haja a formalização de instrumento com objetivo específico entre as partes, caso em que estariam sujeitos à análise do controle externo.

O relator também lembrou que o Prejulgado nº 40 do TCE-ES fixa a tese de que as contribuições e mensalidades não estão sujeitas às regras do regime jurídico de uma maneira geral. Mas ressaltou que a gestão desses recursos, oriundos dos orçamentos municipais, não admite a prática de atos que afrontem a probidade, a moralidade, a economicidade, a eficiência e impessoalidade.

Finalmente, o relator afirmou que é primordial que haja ampla transparência na execução dos orçamentos das associações, em relação aos municípios congregados, que têm o dever legal de zelar pela correta aplicação dos recursos públicos repassados, e ao controle social.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão nº 6/22 do Plenário Virtual do Tribunal Pleno, concluída em 28 de abril. O Acórdão nº 1020/22 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 6 de maio, na edição 2.762, na edição nº 2.762 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

Serviço

Autor: Diretoria de Comunicação SocialFonte: TCE/PR